Commissie-Van Aartsen: omgevingsdiensten moeten op de schop
Datum: 5-8-2021
Het stelsel van de omgevingsdiensten moet ingrijpend worden veranderd. Dat is de conclusie van de commissie-Van Aartsen. Volgens staatssecretaris Van Veldhoven moet het volgende kabinet snel stappen zetten.Het gaat niet goed met het VTH-stelsel, oordeelt de commissie in het rapport “Om de leefomgeving; omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur” (pdf). Doordat het stelsel niet functioneert zoals het is bedoeld, ontstaat schade aan de leefomgeving, economische schade en bestuurlijke schade. Het aangrijpingspunt voor verbetering is het versterken van de omgevingsdiensten. De commissie is van oordeel dat het stelsel nog steeds wordt gekenmerkt door fragmentatie en vrijblijvendheid en stelt vast dat daardoor vermijdbare schade ontstaat. Zij adviseert om binnen de fundamenten van het bestaande stelsel tot een serie essentiële verbeteringen te komen.
Verdere “doorontwikkeling van de omgevingsdiensten op de huidige weg gaat niet meer de benodigde verbeteringen opleveren”, aldus de commissie. Een forse investering in de uitvoering is nodig. Het presteren van de omgevingsdiensten is de sleutel tot succes. De commissie schetst waar het beter moet, op alle niveaus. Dat gaat bijvoorbeeld om stevigere omgevingsdiensten, onafhankelijke inspectie als tegenwicht voor de uitvoering, voldoende mensen, middelen en opleiding, en een beter samenspel tussen Rijk en regionale overheden.
Volgens demissionair staatssecretaris Van Veldhoven, die de voorgestelde maatregelen “herkenbaar” noemt, is het aan een volgend kabinet om een reactie uit te werken. De voorbereidingen daarvoor worden snel opgestart “gezien de urgentie van het onderwerp”.
Tien maatregelen
Om te komen tot een effectief, slagvaardig en toekomstvast stelsel zijn in de ogen van de commissie tien maatregelen nodig:
- Ondergrens voor de omvang van de omgevingsdiensten verhogen
- Kwaliteit verbeteren en afstemmen op aard van inrichtingen
- Meer prioriteit, capaciteit en inzet voor strafrechtelijke handhaving en vervolging
- Hetzelfde basistakenpakket voor elke omgevingsdienst
- Landelijke normfinanciering in plaats van lokale outputfinanciering
- Verplichting tot informatie-uitwisseling en investeren in kennisontwikkeling en kennisdeling
- Eén uitvoerings- en handhavingsbeleid, en één uitvoeringsprogramma per regio
- Versterking van de positie van de directeur door verplicht mandaat en herzien van de benoemingsprocedure
- Inrichten van Rijkstoezicht op omgevingsdiensten
- Advisering en uitvoeringstoets door omgevingsdiensten over omgevingsplannen
Ernstige constateringen
De commissie komt tot ernstige constateringen:
- Er is nog steeds sprake van fragmentatie en vrijblijvendheid. Dit vormt een ernstige bedreiging voor de robuustheid van de omgevingsdiensten en van het stelsel als geheel. Van geïntegreerd uitvoerings- en handhavingsbeleid is maar op enkele plekken sprake. Er is geen eenheid in beleid. Dit veroorzaakt ook een gebrekkig level playing field voor burgers en bedrijven. De commissie spreekt daarover haar verontrusting uit.
- Er zijn grote handhavingsverschillen tussen regio’s, handhavers/omgevingsdiensten hebben niet de kennis en/of het mandaat om in te grijpen.
- Investeringen ontbreken om toezicht en handhaving te versterken.
- De strafwetgeving (Wed, Waterwet, Wm, WvSr en een aantal andere wetten en besluiten) is complex en dientengevolge ook de handhaving.
- Er is te weinig grip op mobiele milieubelasting.
- Milieucriminaliteit wordt onvoldoende aangepakt in samenwerking tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving. De politie heeft te weinig capaciteit en de eerder beloofde 400 fte extra is niet nagekomen. Daardoor komt ook de samenwerking met de BOD’s te weinig van de grond.
Beleidsvrije toepassing van regels
De toepassing van een groot deel van de regels dient beleidsvrij te geschieden. Het bevoegd gezag moet altijd binnen de grenzen van de wet blijven en een besluit zorgvuldig motiveren. Dit pleit voor een helder en stevig mandaat van de directeur van de omgevingsdienst.
Als het bevoegd gezag een afwijkend besluit wil nemen, moet het gemotiveerd afwijken van het besluit van de omgevingsdienst en dit voorleggen aan de raad of staten. Daarmee wordt dit besluit van het bevoegd gezag ook onderdeel van politieke besluitvorming. Veel bestuursorganen zijn terughoudend met verlening van een mandaat, omdat zij de greep op de VTH-beslissingen niet willen verliezen.
Het is duidelijk dat de positie van de directeur zich nog moest uitkristalliseren. In enkele recente profielschetsen die de commissie heeft gezien, ligt de nadruk vooral op de advies- en managementrol, en minder op de professionele onafhankelijkheid ten opzichte van het bestuur.
Afstand maar geen Chinese muur tussen vergunningverlening en handhaving
Er moet afstand zijn tussen vergunningverlening en handhaving, maar die afstand moet niet té groot zijn. Geen Chinese muur: voor ‘handhaafbaarheid’ van vergunningen is intern overleg nodig.
De rationele taakuitvoering (onafhankelijkheid) prevaleert boven nabijheid tot het bevoegd gezag. Nabijheid is wel van belang voor het goed kennen van de bedrijven, maar moet niet worden gekoppeld aan medeverantwoordelijkheid van de omgevingsdienst voor integrale bestuurlijke afwegingen.
Voor zover het bevoegd gezag beleidsruimte toekomt, is dat om het vereiste maatwerk te leveren bij het vergunnen ten behoeve van unieke bedrijfsprocessen en specifieke onderwerpen waarvoor – na de inwerkingtreding van de Omgevingswet – in het omgevingsplan een bandbreedte (‘mengpaneel’) is aangegeven.
Normen voor financiering
Het budget van omgevingsdiensten is erg verschillend en kent ook geen normen. De meeste diensten worden gefinancierd op basis van output, maar dat nauwelijks goede inrichtingenbestanden beschikbaar zijn. De kwaliteit wordt bepaald door “wat de gemeenten er voor over hebben”.
Dat heeft gevolgen voor de effectiviteit van de diensten. De loonsom voor kennisontwikkeling is in verreweg de meeste gevallen te laag, zeker gezien de innovatie die is vereist. Een veel hogere investering in opleiding is vereist. En de commissie is bezorgd over komende bezuinigingen van gemeenten op omgevingsdiensten, nu de gemeentefinanciën meer en meer onder druk komen te staan.
Landelijke normfinanciering, op basis van complexiteit en omvang van het inrichtingenbestand wordt door de commissie noodzakelijk geacht.
Schaal is zorgwekkend
Ook de schaal van omgevingsdiensten acht de commissie zorgwekkend, vooral ook omdat opschaling tot op politieregioniveau juist een van de hoofdgedachten was van de commissie-Mans. In bijvoorbeeld Gelderland, Utrecht en Zuid-Holland is aan die wens niet voldaan. Maar in andere gevallen is juist een hoger schaalniveau gekozen.
Belangrijkste zorgpunt is het gebrek aan duidelijkheid in het inrichtingenbestand en op basis daarvan de minimaal vereiste omvang van omgevingsdiensten. Het niet onderbouwde gevoel van de commissie is dat 100 fte een kritische massa is voor een omgevingsdienst. Daar voldoet een flink aantal echter niet aan met Limburg-Noord (7 fte) en Noord-Veluwe (38) als treurige dieptepunten.
Omdat gegevens simpelweg niet voorhanden zijn acht de commissie een snelle en serieuze analyse van omvang en kwaliteit van het personeelsbestand in relatie tot aantal en variëteit in inrichtingen een eerste vereiste.
Meer en betere strafrechtelijke handhaving
Capaciteit voor opsporing, vervolging en berechting moet kwalitatief als kwantitatief omhoog. Dit vergt een grote en veelomvattende inspanning, maar een eerste aanzet daartoe omvat in elk geval het volgende op het gebied van strafrechtelijke handhaving:
- zorgdragen voor boa’s bij alle omgevingsdiensten en het opleiden en trainen van de boa’s van de omgevingsdiensten in het herkennen en verwerken van signalen van milieucriminaliteit,
- oormerken van recherchecapaciteit voor de opsporing van milieucriminaliteit,
- versterken van de milieucapaciteit van het functioneel parket,
- blijven opleiden en trainen van rechters in milieucriminaliteit zowel in de eerste als tweede lijn.
Rijkstoezicht moet worden uitgebreid
Noch via B&W en gemeenteraad noch via het interbestuurlijke toezicht is er toezicht op de omgevingsdiensten door gemeenten. In een kwart van de onderzochte gemeenten had men niet eens de beschikking over een jaarverslag. Ook het provinciale toezicht van de provincies op de gemeenten in dezen is marginaal. Hoe- en waarom-vragen worden niet gesteld.
Of de ILT haar toezichttaken op omgevingsdiensten goed uitvoert zegt de commissie niet. De stelselverantwoordelijkheid van de minister kan volgens de commissie door de warrige constructie op geen enkele manier waargemaakt worden. De regierol houdt weinig meer in dan gevraagde en ongevraagde goede raad.
De commissie constateert rolonzuiverheid en belangenvermenging door het ontbreken van heldere scheiding van verantwoordelijkheden. De commissie vindt het nodig om tekortkomingen in de governance op te heffen door veranderingen in het stelsel door te voeren.
Zo stelt zij voor dat de directeur van de omgevingsdienst voor de gehele regio één risicoanalyse en uitvoerings- en handhavingsbeleid voorbereid die vastgesteld moet worden door het algemeen bestuur van de dienst. De positie van de directeur moet worden versterkt alsmede een verzwaarde aannameprocedure. Alle bevoegde gezagen moeten de betreffende omgevingsdienst een mandaat geven om het vastgestelde beleid uit te voeren. Incidenteel zou daarop mogen worden ingegrepen middels een aanwijzing (zoals de rijksinspecties die kennen).
Het rijkstoezicht op de omgevingsdiensten moet worden uitgebreid. Hoewel dat in strijd is met de uitgangspunten van het generieke toezicht is daar naar de mening van de commissie voldoende grond voor. ILT moet niet meer sober en terughoudend zijn. Elke twee jaar dient er een stresstest te komen: is de omgevingsdienst nog tegen haar taak opgewassen? Dat dient aangevuld te worden met een systeem van onderlinge visitatie door omgevingsdiensten.
Uitvoeringstoets op omgevingsplannen
De omgevingsdiensten moeten ten minste een uitvoeringstoets uitvoeren op het nieuwe omgevingsplan dat elk bevoegd gezag moet opstellen, of een advies daarover uitbrengen. Omgevingsdiensten moeten in dat opzicht gezien worden als gelijkwaardig aan het beleid. Dat vereist landelijke afstemming over de werkwijze en toetsingsnormen. Er zal door de komst van de wet een verschuiving in de werkzaamheden van de omgevingsdiensten plaatsvinden: minder vergunningverlening, meer toezicht en handhaving
Circulaire economie vraagt meer kennis
De bedrijven klagen dat omgevingsdiensten onvoldoende kennis in huis hebben om goede vergunningen te verlenen en goed toezicht te houden op de nieuwe activiteiten die ontstaan als gevolg van de circulaire economie. Ook op het fenomeen koepelvergunningen moeten de diensten zich nog verder ontwikkelen.
Slechte informatie-uitwisseling “niet acceptabel”
Voor het effectief uitoefenen van toezicht is het delen van correcte informatie door de omgevingsdiensten cruciaal. Dat er, jaren na de vastlegging van een wettelijke verplichting tot informatiedelen, nog steeds omgevingsdiensten zijn die niet kunnen aantonen hoe zij daaraan gevolg geven, is niet acceptabel. Daarbij is het opbouwen van correcte informatie cruciaal voor de professionaliteit van en kennisdeling tussen omgevingsdiensten en voor aansluiting tussen de bestuurs- en strafrechtketen.
Alle diensten moeten volgens de commissie informatie-uitwisseling via Inspectieview regelen. Ook politie, OM, waterschappen en ILT moeten aansluiten en er echt mee gaan werken.
Brzo
De Brzo-omgevingsdiensten komen sporadisch aan bod in dit rapport. De commissie heeft het beeld gekregen dat de verdere ontwikkeling van deze diensten op een goede manier is belegd. En er loopt een onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar deze diensten. De rapportage wordt medio 2021 verwacht.
Voor bedrijven die onder de Brzo-omgevingsdiensten vallen, acht de commissie het wel wenselijk dat – om het gelijke speelveld te bewaren – op landelijk niveau afspraken worden gemaakt over de beoordeling van deze activiteiten. Het eerdergenoemde landelijk expertisecentrum (Brzo+) kan de rol vervullen om de verschillende milieudoelstellingen en doel- en middelvoorschriften voor complexe inrichtingen met elkaar in balans te brengen.
De commissie bouwt voort op het rapport De tijd is rijp van de commissie-Mans uit 2008. De commissie komt tot de conclusie dat het VTH-stelsel niet goed functioneert en ook niet voldoet aan de oorspronkelijke bedoeling van de commissie-Mans .
Staatssecretaris: “maatregelen herkenbaar”
Staatssecretaris heeft met instemming gereageerd op de voorstellen:
“Deze voorgestelde maatregelen zijn helder onderbouwd en herkenbaar vanuit mijn ervaring van de afgelopen jaren. Ik verwacht dat dit ook voor de andere betrokken bevoegde gezagen geldt en dat we gezamenlijk aan de slag gaan om in lijn met het rapport het VTH-stelsel te versterken. Ik zie daarbij ook een belangrijke rol weggelegd voor het Rijk in aanvulling op het primaire toezicht door provincies en gemeenten.”
De staatsecretaris geeft aan dat het aan een volgend kabinet is om de kabinetsreactie nader uit te werken. “Gezien de urgentie van het onderwerp zal ik de ambtelijke voorbereiding met de verschillende partijen daarvoor snel opstarten, zodat een volgend kabinet in overleg met de partners spoedig tot vervolgstappen kan komen.”
Leden van de adviescommissie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving
De heer J.J. van Aartsen, voorzitter
Mevrouw ing. V.M. Dalm
Mevrouw mr. J.C.J. Ekelmans
Mevrouw ir. J.M.W.E. van Loon
Mevrouw mr. W. Sorgdrager
R
lees hele artikel/document
Deel dit bericht
pageviews: 9061
tinyurl:
link